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¿La Europa de los Pueblos, o de los Mercaderes?

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¿La Europa de los Pueblos, o de los Mercaderes?

¿Cómo se puede conseguir que Europa deje de girar la espalda a los conflictos de soberanía en sus Estados y juegue a favor de los derechos de las minorías nacionales? No es una cuestión baladí, pero unos setenta académicos se han reunido con la misión de sacar el intríngulis.

El escenario han sido unas jornadas en el País Vasco, organizadas por el Eusko Ikaskuntza y el Institut d'Estudis Catalans, con la colaboración de varias entidades. El título de las jornadas, “Conflictos de soberanía en Europa: bases para una solución”. ¿Y la solución? Un marco de claridad. Pero todo ello es tan solo “un hito intermedio de un proceso más largo”, según uno de los coordinadores, el profesor Mario Zubiaga.

Hace un año y medio que este grupo de académicos trabaja para elaborar un código de buenas prácticas, redactado por una docena de profesores y enmendado y ampliado por el resto, que tiene que servir para orientar cómo tienen que proceder tanto las comunidades que quieren emanciparse como los Estados. “La idea final es que esto llegue a las instituciones europeas”, explica Zubiaga. No tan solo que haya un protocolo de referencia, sino que los Estados tengan incentivos para cumplirlo.

Eso sí, dice: “La entrada a las instituciones europeas dependerá, en buena parte, del grosor de académicos y de entidades que haya detrás. Este será el trabajo de los próximos años.” Zubiaga ha explicado que el próximo marzo el Instituto de Estudios del Autogobierno organizará un seminario en Barcelona “con gente que ha estado trabajando” en las instituciones europeas que tienen capacidad de intervenir para dar “pistas sobre la fórmula” con que se podría conseguir que el código se afianzara dentro del estado de derecho de la Unión.

¿Por qué tendría que rectificar, Europa?

Los académicos que han participado en el proyecto son conscientes que una de las críticas más penetrantes que, estos últimos años, se han dirigido contra la Unión Europea es la carencia de compromiso con este tipo de casos y la poca voluntad, o capacidad, de imponerse en los Estados. Zubiaga explica que el espíritu del proyecto es plenamente europeísta y que nace “para superar la tendencia de Europa a mirar hacia otra banda”. La gestión de los conflictos nacionales “no se puede dejar a la voluntad de los Estados. Esto no es una cuestión interna de los Estados, es una cuestión interna de Europa”, afirma, contundente. Admite que “hay instituciones que tendrán más capacidad vinculante con los Estados y otros que menos”, pero afirma que ha recorrido para hacer vinculando el código y que salirse dependerá de la fuerza académica, institucional y organizativa que haya detrás el proyecto.

¿Qué es un conflicto de soberanía territorial?

La definición de conflicto territorial de soberanía de que parte el código es muy precisa. Según el texto, son “disputas en las cuales una parte relevante de la ciudadanía de comunidades políticas subestatales reivindica, sin reconocimiento del Estado donde son integradas, el ejercicio del derecho a decidir libremente y democráticamente su estatus político, incluida la posibilidad que estas comunidades territoriales puedan constituirse en Estados soberanos”. Estas comunidades, dice el texto, están en situaciones que van “desde la mera asimilación al acomodo mediante la concesión de diferentes niveles de autogobierno”.

Pero va más allá de hecho, e introduce conceptos interesantes. Dice, por ejemplo, que “los procesos de construcción Estatal y Nacional han sido inspirados por ideas homogeneizadoras, si no de genocidio cultural, y en su desarrollo político han respondido, a lo largo de la historia, a lógicas bélicas o democráticamente limitadas”, y que esto los ha llevado a obstruir este derecho de las comunidades subestatales de manera –atención– unilateral. “La demanda de la comunidad subestatal dependerá del hecho que el Estado en el cual surge consienta soberanamente y unilateral que esta expresión de una voluntad colectiva pueda canalizarse legalmente por medios democráticos.” Es esto, precisamente, que quieren revertir.

¿Cómo hacerlo y qué papel hay de tener Europa?

Esta es la parte complicada. El código avisa que “si la ciudadanía —de la comunidad que propone de emanciparse— tiene que asumir una delimitación que no puede cuestionarse por vías democráticas, se crea el incentivo fáctico porque el conflicto acabe dirimiéndose por vías no democráticas”. Y, a pesar de que admite que “el proceso mediante el cual una comunidad subestatal decide su estatuto político tiene que salvaguardar el principio del estado de derecho”, alerta que “este principio no se reduce al mero respecto de la legislación vigente en un momento dado, sino que incluye también, necesariamente, el respecto de los derechos fundamentales y el carácter democrático de la ley como presupuestos esenciales sin los cuales el imperio de la ley (rule of law) se convierte en un simple imperio por la ley (rule by law)”.

El primer ingrediente para que el proceso de soberanía sea efectivo, democrático y pacífico, pues, es el diálogo, según apunta el código. Pero los Estados no siempre se acogen, y normalmente se justifican con dos argumentos. Primero, el derecho de la integridad territorial. El código reconoce que existe, pero precisa que el objetivo de este principio es evitar la injerencia recíproca en las relaciones internacionales, y no se tiene que entender necesariamente como “una garantía interna de los Estados respecto de sus fronteras”. Así ha sido proclamado, dicen, “en la Declaración sobre los principios de derecho internacional referentes a las relaciones de amistad y a la cooperación entre los Estados en conformidad con la Carta de las Naciones Unidas (1970) o en la Declaración con motivo del cincuentenario de las Naciones Unidas, (1995), o en el dictamen del Tribunal Internacional de Justicia sobre la secesión de Kossove, de 22 de julio de 2010.

El segundo argumento que usan los Estados es que, a pesar de que “los instrumentos internacionales que reconocen el derecho de autodeterminación lo atribuyen en todos los pueblos, sin hacer ninguna distinción”, no hay consenso en la interpretación que hay que hacer del término “pueblo”. En este sentido, el código dice que “la evolución doctrinal y jurisprudencial más reciente otorga un mayor margen de apreciación” sobre qué es un pueblo, pero que en todo caso “la intervención de las organizaciones internacionales no tiene que basarse exclusivamente en base a este derecho”, porque podría haber razones diferentes, como por ejemplo “de índole humanitaria y pragmática, que la justifiquen”.

Así pues, el protocolo argumenta en cantidad suficiente la base jurídica que hay porque, llegados a este punto, intervengan tres instituciones internacionales: la Unión Europea (UE), el Consejo de Europa (CE), y la Organización para la Seguridad y la Cooperación a Europa (OSCE). Esta intervención puede ser directa, “participando activamente en el proceso de resolución”, o bien indirecta, con el mecanismo de “regular o adoptar directrices o principios de actuación para la solución de los mismos a todos los efectos”.

La intervención de la Unión Europea, el Consejo de Europa y la OSCE

Según el código, “el derecho de la UE no contiene ninguna regulación que limite la posibilidad de intervención. De hecho, la UE dispone de competencias implícitas y posibilidades de actuación que pueden ser relevantes para su intervención sobre los conflictos territoriales de soberanía”, competencias “definidas en sus tratados constitutivos o los asuntos de interés de la Unión”. Por ejemplo, recuerda que la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea reconoce “la diversidad de culturas y tradiciones de los pueblos de Europa y asume por eso el compromiso de respetar los ‘pueblos de Europa’, promover el desarrollo y proteger el bienestar”. También menciona que la UE tiene los deberes de “promoción de la paz” y de “protección y garantía de los derechos de la ciudadanía europea”, y que los tratados de la UE establecen también un principio de no-dominación.

A su vez, el OSCE “cuenta desde el 1992 con un Alto Comisionado sobre Minorías Nacionales, con la misión de contener y rebajar las tensiones que pueda haber en torno a las minorías nacionales y alertar la organización porque actúe de manera preventiva para evitar los conflictos potenciales”. Y el código destaca “las recomendaciones temáticas que el Alto Comisionado ha elaborado a lo largo de los años, en materia de educación, lengua, participación política, cooperación transfronteriza, policía y seguridad, relaciones interestatales, integración social y acceso a la justicia”.

Y finalmente, “el Consejo de Europa tiene capacidad de hacer un papel relevante en la determinación de criterios que orienten la solución de los conflictos territoriales de soberanía desde los valores”, porque los principios que fundamentan el órgano son “elrespecto de los derechos fundamentales, la democracia y el estado de derecho, por medio de varias iniciativas”, entre las cuales podría destacar “la recomendación del cumplimiento de un estándar europeo común acorde a los valores europeos mencionados”.

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